Pregrada.info - nezavisni pregradski portal

U ovom tekstu pokušat ćemo razjasniti neke najvažnije stvari oko financiranja jedinica lokalne samouprave, koja su to načela financiranja naših općina i gradova, koji su to njihovi prihodi na koje imaju pravo i koje obaveze proizlaze iz njih. U drugom dijelu napravit ćemo analizu proračuna Grada Pregrade te dati primjer donošenja proračuna u nama susjednoj općini Hum na Sutli.

Načela financiranja lokalne samouprave definirana su člankom 9. Europske povelje o samoupravi. Prema toj povelji jedinice lokane samouprave imaju pravo na odgovarajuće prihode koji moraju biti razmjerni njihovim ustavnim i zakonskim ovlastima. Pritom dio tih prihoda mora proizlaziti iz lokalnih prihoda i naknada. Također sustav financiranja lokalnih jedinica mora biti raznolik, znači iz više izvora, a lokalnim jedinicama ne smije se sužavati slobodno odlučivanje o pitanjima koja su u njihovom djelokrugu. Lokalnim jedinicama treba se omogućiti pristup nacionalnom tržištu kapitala. Za lokalne jedinice slabijeg financijskog stanja propisuju se mjere financijskog ujednačavanja.

U Republici Hrvatskoj zakonodavni okvir kojim je uređen sustav financiranja jedinica lokalne i područne samouprave dan je Ustavom Republike Hrvatske, Zakonom o proračunu, Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne samouprave i posebnim zakonima: Zakonom o porezu na dohodak, porezu na dobit i drugim javnim prihodima.

Proračun lokalnih jedinica

Instrument pomoću kojega jedinice lokane samouprave prikupljaju i raspodjeljuju sredstva zove se proračun. Proračun ima zadaću da pridonosi gospodarskom razvoju lokalne jedinice, ali i da ima socijalnu komponentu. U Republici Hrvatskoj postoje tri razine proračuna: državni proračun, proračun izvanproračunskih fondova i proračun jedinica lokalne i regionalne samouprave, a sva tri zajedno čine proračun opće države.

No na početku da prvo razjasnimo što je uopće to proračun i na koji način se on donosi.

Danas se za objašnjenje pojma proračun često poseže za usporedbom proračuna sa financijama obitelji ili pojedinca. Dakle za ostvarenje velikog dijela obiteljskih ili osobnih potreba potreban nam je novac, a za kojega znamo da je ograničen u odnosu prema potrebama i željama za potrošnjom. Zato je važno da se želje odnosno potrebe za potrošnjom usklade sa novčanim mogućnostima. Da bismo to ostvarili, treba nam plan prihoda i rashoda kojega treba načiniti za određeno vremensko razdoblje, dakle obiteljski ili osobni proračun. Njegova će veličina ovisiti o tome koliko se prihoda može zaraditi i prikupiti tijekom godine koji se onda troše za određene namjene, naravno prema nekim prioritetima. Često su nam, naravno, rashodi veći od prihoda - tada se planira zaduživanje ili smanjenje troškova. Kada su nam prihodi veći od rashoda, što je naravno najbolja situacija, višak novca može se štedjeti, čuvati za budućnost ili investirati. Proračun se donosi za jednu godinu, a zakon propisuje i donošenje projekcije proračuna za naredne tri godine.

Svaki se proračun sastoji od prihoda, rashoda i dijela proračuna koji se naziva račun financiranja. U računu financiranja se evidentiraju manjkovi (ili viškovi) i način njihova financiranja (dio proračuna u kojemu su prikazana zaduženja i otplate dugova). Načine i namjene korištenja viškova svake godine propisuje zakon o izvršenju proračuna. Također sastavni dio proračuna je i plan razvojnih programa koji obuhvaća planiranje rashoda za investicije i kapitalne pomoći za višegodišnje razdoblje (obično tri godine).

U Republici Hrvatskoj se Zakonom o proračunu određuje planiranje, način izrade, donošenja i izvršavanja državnog proračuna, proračuna lokalnih jedinica te proračuna izvanproračunskih fondova. Znači, sve tri razine proračuna imaju svoje prihode i rashode. Da bi se saznalo kolika je ukupna javna (državna) potrošnja, valja zbrojiti sve vrste proračuna i prikazati ih kao jedan - proračun opće države.

Planiranje i donošenje proračuna

Planiranje proračuna tj. procjene prihoda i izrada lokalnog proračuna temelji se na državnim makroekonomskim pokazateljima te na smjernicama za plan i pripremu državnog proračuna, kao i na vlastitim procjenama rasta gospodarske aktivnosti na području lokalne jedinice. Prvi korak u proračunskom procesu kod jedinica lokalne samouprave su upravo smjernice koje ministarstvo financija šalje prvo županijama, a nakon toga one šalju te smjernice gradovima i općinama na svom području. Te smjernice lokalne jedinice šalju proračunskim korisnicima koji se financiraju transferima iz lokalnih proračuna. Svi nakon toga šalju svoje financijske zahtjeve nadležnim službama lokanih jedinica, koje analiziraju te zahtjeve i usklađuju ih sa utvrđenim prioritetima i s realnim mogućnostima proračuna te prave nacrt proračuna. Taj nacrt lokalnog proračuna nositelj izvršne vlasti (načelnik ili gradonačelnik) podnosi lokalnom poglavarstvu. Nakon procesa usuglašavanja poglavarstvo podnosi plan proračuna lokalnom predstavničkom tijelu (vijeće ili skupština). Predstavničko tijelo dužno je odobriti proračun za iduću godinu, najkasnije do 15. prosinca tekuće godine.

Lokane jedinice dužne su pratiti da li se sredstva troše za namjene za koje su dodijeljena te su,  nakon završetka proračunske godine, dužne sastaviti izvještaj o izvršenju i godišnjem obračunu proračuna. Također se sastavljaju i polugodišnji izvještaji o izvršenju proračuna. Ti izvještaji šalju se Državnom uredu za reviziju, koji onda daje svoje mišljenje o tome da li je proračun izvršen u skladu sa zakonskim propisima.

Osnovni izvori proračuna

Kao što smo već napomenuli proračun se sastoji od prihoda i rashoda. Prihode možemo pritom podijeliti na: prihode iz vlastitih izvora, zajedničke prihode, pomoći i prihode od zaduživanja.

Vlastiti izvori sredstava općina i gradova:

1. prihodi od vlastite imovine,
2. općinski, odnosno gradski porezi u skladu s ovim Zakonom,
3. novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sami propišu,
4. upravne pristojbe u skladu s posebnim zakonom,
5. boravišne pristojbe, u skladu s posebnim zakonom,
6. komunalne naknade, doprinosi i druge naknade utvrđene posebnim zakonom,
7. naknade za uporabu javnih, općinskih ili gradskih površina,
8. drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom.

Općine ili gradovi mogu uvesti ove poreze:

1. prirez porezu na dohodak,
2. porez na potrošnju,
3. porez na kuće za odmor,
4. porez na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište,
5. porez na nekorištene poduzetničke nekretnine,
6. porez na neizgrađeno građevno zemljište,
7. porez na tvrtku ili naziv,
8. porez na korištenje javnih površina.

Pomoći - čine ih prihodi ostvareni od inozemnih vlada, međunarodnih organizacija (pomoći iz Europske unije), drugih proračuna, te ostalih subjekata unutar opće države (ostale pomoći)

Namjenski primici od zaduživanja - priljevi ostvareni zaduživanjem čija je namjena utvrđena posebnim ugovorima ili propisima, jedinice lokalne samouprave mogu se zaduživati uzimanjem kredita ili izdavanjem vrijednosnih papira, ali samo za kapitalne projekte, tj. investicije koja se financira iz njihova proračuna. Lokalna se jedinica pritom može zadužiti do 20% proračunskih prihoda ostvarenih prethodne godine.

Pod zajedničke prihode spada porez na dohodak koji je najvažniji prihod proračuna lokalnih jedinica. Da pojasnimo, to je onaj dio koji je dužan platiti svaki zaposleni u Republici Hrvatskoj iz svoga dohotka, bilo da on proizlazi iz nesamostalne djelatnosti ili iz samostalne djelatnosti, iz imovina i imovinskih prava ili iz kapitala. Prema važećem Zakonu o financiranju jedinica lokalne samouprave, gradovima i općinama pripada 52% od ukupnog iznosa poreza na dohodak koji je prikupljen na području te općine ili grada, županiji pripada 15%, a za preuzete decentralizirane funkcije u području zdravstva, osnovnog i srednjeg školstva, socijalne skrbi i vatrogastva, dobivaju se dodatni udjeli poreza na dohodak koji iznose 12, a dok se u državni proračun izdvaja 21% i to u fond izravnanja, iz kojeg se onda sredstva dodjeljuju onim lokalnim jedinicama koje nemaju dovoljno sredstava za financiranje preuzetih decentraliziranih funkcija. Zajednički porez je i porez na promet nekretnina.

Rashodi

Lokalne jedinice sve te prihode troše za ono što prema Zakonu spada u njihovu nadležnost i za što dobivaju i određena sredstva iz prihoda koji im prema Zakonu pripadaju, a ukoliko oni nisu dovoljni imaju i pravo na pomoći od strane države. Jedinice lokalne samouprave u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima i to osobito poslove koji se odnose na: uređenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i šport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu.

Iako je u nadležnost lokalne samouprave formalno preneseno dosta poslova, to prenošenje ne prati u dovoljnoj mjeri i decentralizacija financijskih sredstava. Tako da velika većina lokalnih jedinica ne može iz vlastitih prihoda financirati obaveze koje su im stavljene u nadležnost te još uvijek u velikoj mjeri ovisei o sredstvima iz državnog proračuna. Također, rijetko koja lokalna jedinica u RH može financirati kapitalne investicije bez većinskog učešća sredstava iz državnog proračuna. Tako je izgradnja kapitalnih objekta i drugih kapitalnih investicija većinom svedena na razinu političkog odlučivanja, dok ekonomska struka i metode koje se primjenjuju pri ocjenjivanju o svrsishodnosti neke kapitalne investicije imaju u puno slučajeva drugorazredno značenje.

U posljednje vrijeme neke lokalne jedinice zbog nedostatka financijskih sredstava odlučuju se za drukčiji pristup kod kapitalnih investicija:, umjesto klasičnog zaduživanja, ulaze u projekte javno-privatnog partnerstva.

Rebalans
Proračun mora biti usklađen, što znači da prihodi i rashodi moraju biti ujednačeni. Ukoliko tijekom godine dođe do povećanja rashoda ili se prihodi smanje ili povećaju, pristupa se rebalansu proračuna tj. ujednačavanju sredstava. 

Što je prirez?
Prirez je "dodatak" porezu (obično porezu na dohodak) kojemu kao osnovica plaćanja služi iznos već plaćenog poreza. Prirez se obično uvodi na izravne poreze. U RH od 2001. godine sve lokalne jedinice osim županija mogu uvesti prirez. Stope prireza koje lokalne jedinice mogu uvesti iznose od 10% do 15%, Grad Zagreb do 30%. Grad Pregrada ima prirez u iznosu od 10%.

Što je javno-privatno partnerstvo?
Javno privatno-partnerstvo predstavlja:
- suradnju između javnog i privatnog partnera kod planiranja, izrade, financiranja i upravljanja projektima kojima se zadovoljavaju javne potrebe.
- metodu financiranja i realizacije projekata javnog sektora.
- podjelu rizika, investicije, odgovornosti i nagrada između javnog i privatnog partnera.
Financiranje modelima javno privatnog-partnerstva najčešće se koristi u infrastrukturi (ceste, zračne luke, vodovodi, javni prijevoz...) i u izgradnji nekretnina koje zadovoljavaju javne potrebe (obrazovne ustanove, zatvori, sportski objekti, vojni objekti...).

Plan razvojnih programa
Plan razvojnih programa sastavni je dio proračuna lokalne jedinice. Njega čine planovi razvojnih programa korisnika njezina proračuna koji doprinose razvoju lokalne jedinice, povećanju ili održavanju imovine. Pri izradi planova razvojnih programa lokalne jedinica najprije moraju planirati provedbu već započetih programa, a preostala sredstva u sljedećim godinama mogu planirati za nove prioritetne razvojne programe.